!!Экзамен зачет 2023 год / Иоффе_О гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности
.docО гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности /
О. С. Иоффе.
Иоффе, О. С.
1959
Материал(ы):
О гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности. / Иоффе, О. С. формат: .doc , размер: 125,00Kb
Источник информации:
Правоведение. - 1959. - № 3. - с. 48 - 62. ( )
О. С. ИОФФЕ,
доктор юридических наук
О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ МЕТОДАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Хозяйственная деятельность социалистических организаций подвергается регулированию со стороны различных отраслей советского права. При этом в процессе ее правового регулирования решающую роль, несомненно, играют те юридические методы, которые используются и применяются в отраслях административного и гражданского права. Если взять в качестве примера социалистические государственные хозорганы, то их образование, включая наделение их определенными комплексами государственных имуществ, осуществляется в административно-правовом порядке, а их повседневная работа (по управлению выделенным имуществом, по реализации произведенной продукции, по приобретению сырья, топлива и т. д.) ведется в рамках, предопределяемых нормами как административного, так и гражданского права. В последнем случае два названных метода правового регулирования выступают либо в сочетании друг с другом (как это, например, имеет место при заключении и исполнении плановых договоров), либо даже и в обособленном виде (как это, например, имеет место в области внеплановых договоров, регулируемых почти исключительно методом гражданского права).
Нужно вместе с тем отметить, что за последнее время наметилась тенденция к расширению сферы применения гражданско-правового метода в рассматриваемой области отношений. Это касается, прежде всего, отношений, одним из участников которых является колхоз. Мы имеем в виду введенную, начиная с 1958 г., свободную продажу сельскохозяйственных машин колхозам, получение ими в пользование сельскохозяйственной техники РТС на основе договора проката и др. Но та же тенденция наблюдается и в области отношений, участниками которых являются социалистические государственные хозорганы. Выполнение поставленной XXI съездом партии задачи «...и дальше укреплять хозяйственный расчет в промышленности, строительстве, на транспорте и в сельском хозяйстве»1 означает дальнейшее усиление оперативной самостоятельности хозорганов, расширение их прав по управлению имуществом, по сбыту и снабжению, по распоряжению денежными средствами, т. е. по совершению таких актов, которые лежат в основе установления и осуществления гражданских правоотношений.
Но если сфера применения метода гражданского права обнаруживает в современных условиях тенденцию к расширению, то какое влияние этот факт оказывает на использование в области регулирования хозяйственной деятельности социалистических организаций метода административного права? На поставленный вопрос не может быть дан однозначный ответ.
В ряде случаев происходит замена одного юридического метода другим методом правового регулирования. Когда, например, директора предприятий получили возможность при определенных условиях свободно передавать другим социалистическим организациям излишки оборудования и материалов, то это означало переход от административно-правового метода, применявшегося ранее и предполагавшего централизованное перераспределение указанных излишков, к методу гражданского права, предполагающему их реализацию самими хозорганами.
Однако нельзя проходить и мимо другого, весьма своеобразного и притом характерного именно для социалистической экономики процесса, выражающегося в одновременном расширении сферы действия как гражданско-правового, так и административно-правового методов регулирования. Известно, например, что отношения по планированию составляют предмет административно-правового регулирования. В последние годы были проведены мероприятия по некоторой децентрализации планирования и снабжения. В результате круг субъектов плановой деятельности значительно увеличился, а в этом смысле расширилась также и область административных правоотношений. Но децентрализация планирования, коснувшаяся многих звеньев государственного и хозяйственного аппарата, в том числе низовых звеньев социалистической хозяйственной системы (государственных предприятий), привела к укреплению оперативной самостоятельности последних, усилила их самостоятельность в решении хозяйственных вопросов и в этом смысле создала важные предпосылки для дальнейшего развертывания той их деятельности, которая опосредствуется методом гражданского права.
Мы можем поэтому сказать, что точно так же, как в конце 20 — начале 30-х годов не было никаких оснований для утверждения, будто план вытесняет гражданское право, так и в современных условиях совершенно беспочвенным было бы мнение о возможности расширения сферы действия гражданского права лишь за счет соответствующего свертывания области применения права административного. Различие и соотношение отраслей социалистического административного и гражданского права не следует смешивать с различием и соотношением публичного и частного права в буржуазных государствах. Публичное и частное право действительно могут развиваться лишь за счет друг друга, на началах, так сказать, взаимной конкуренции и взаимного вытеснения. Напротив, закономерности развития социалистической экономики таковы, что они вызывают не конкуренцию и вытеснение, а взаимосвязь и взаимообусловленность соотношения методов административного и гражданского права.
Следует ли отсюда, что тем самым разграничение норм административного и гражданского права, их дифференциация в условиях социализма лишены каких-либо разумных оснований? Мы не намерены сейчас обращаться к рассмотрению этого вопроса в плане общей дискуссии о системе социалистического права. Заметим лишь, что, как видно из сказанного, иногда встречающееся отрицание дифференциации норм административного и гражданского права в области регулирования социалистического хозяйства под тем предлогом, что это якобы приводит к возрождению идеи публичного и частного права,2 является результатом недоразумения, следствием воззрений на соотношение административного и гражданского права социалистического общества по модели соотношения права публичного и частного при капитализме. Но если даже оставить в стороне общую дискуссию о системе социалистического права и ограничиться лишь анализом конкретных потребностей, связанных с управлением социалистическим хозяйством, то и в этом случае необходимость проведения четких граней между указанными методами становится совершенно очевидной.
Прежде всего речь идет о методах, различных по их характеру и содержанию, специфических по формам их воздействия на поведение людей, ввиду чего существенно важно знать, какой из них способен обеспечить максимальный хозяйственный эффект в данном конкретном случае и, следовательно, на каком из этих методов должен остановить свой выбор законодатель при разрешении того или иного вопроса хозяйственного строительства.
Ясно, например, что планирование социалистического хозяйства вообще не может осуществляться в гражданско-правовом порядке. В такой же степени, очевидно, что намеченное XXI съездом партии всемерное развертывание межколхозных производственных связей 3 предполагает договорное оформление этих связей по свободному усмотрению самих колхозов, не прямое администрирование, совершенно исключаемое здесь по принципиальным соображениям. Но наряду с соображениями принципиального порядка значительное влияние на выбор того или иного метода правового регулирования нередко оказывают соображения хозяйственной целесообразности. Так, если раньше снабжение торговой сети товарами широкого потребления осуществлялось преимущественно в порядке централизованного планирования, то в настоящее время в отношении многих промышленных товаров торгующим организациям устанавливается лишь общий план товарооборота с тем, что они самостоятельно выбирают поставщиков и столь же самостоятельно, путем заключения договоров с ними, определяют количество, качество, ассортимент и т. д. поставки. Подобная система вполне себя оправдала, ибо, как показывает опыт, она в гораздо большей степени, нежели система сплошного и к тому же строго централизованного планирования, позволяет обеспечивать торговую сеть товарами в количестве и ассортименте, отвечающем запросам и требованиям потребителя.
С другой стороны, правильная постановка и осуществление хозяйственной деятельности социалистических организаций немыслимы вне проведения различения между функциями, связанными с организационной работой, которые в той или иной мере выполняются как вышестоящими, так и нижестоящими государственными и кооперативными органами, и чисто оперативными функциями, выполняемыми всецело и исключительно теми организациями, за которыми закреплены или з собственности которых находятся соответствующие имущественные комплексы. Но разграничение указанных функций в значительной своей части совпадает с размежеванием сфер применения методов административного к гражданского права. К чему на практике ведет их смешение,— в этом можно было бы убедиться на ряде примеров. Приведем лишь некоторые из них, относящиеся к такому важнейшему в нынешних условиях виду хозяйственных связей, каким являются отношения по кооперативной поставке.
Одна из особенностей этих отношений состоит, как известно, в том, что технологический процесс кооперирующихся предприятий должен быть подчинен характеру задания, установленного для головного поставщика. В противном случае кооперация между ними вообще была бы неосуществима. Плановое задание, установленное для головного поставщика, представляет собою административный акт, определяющий, в конечном счете, и содержание отношений по кооперированной поставке. Если это задание изменяется, то соответствующие изменения вносятся и в отношения с кооперирующимися предприятиями, причем имущественные последствия таких изменений определяются в особом порядке. Так, согласно п. 16 утвержденных Ленсовнархозом 14 марта 1958 г. Общих условий поставки комплектующего оборудования, материалов, полуфабрикатов, литья, поковок, штамповок, деталей и узлов машин и другой продукции по кооперации между предприятиями Ленинградского экономического административного района, если заказ изменяется или прекращается по указанию вышестоящих организаций, потребитель оплачивает лишь ту часть задела, которая к моменту изменения или прекращения договора имеется в наличии у поставщика. Все прочие убытки, понесенные поставщиком, возмещению не подлежат.
Но иногда задание кооперирующимся предприятиям изменяет не вышестоящий орган, а сам головной поставщик, особенно если дело касается изготовления впервые осваиваемой продукции. Например, заказчик, получивший в порядке кооперирования продукцию от Адмиралтейского и Ижорского заводов, установил, что, хотя эти заводы и соблюдали принятую технологию, тем не менее, в процессе дальнейшей обработки их изделий на предприятии заказчика выявилась их недостаточная прочность. В связи с этим головной поставщик определил указанным заводам новые задания по прочности. Здесь уже имеет место не организационный акт, исходящий от вышестоящего органа, а акт чисто оперативного характера, исходящий от договорного контрагента, и поскольку по вине последнего у кооперирующихся предприятий возникли убытки, он, по-видимому, обязан возместить их полностью. Однако, исходя из чисто экономической подчиненности кооперирующихся предприятий заданиям головного поставщика, арбитражная практика и в делах такого рода полного возмещения убытков не допускает. Происходит это вследствие смешения актов управления с оперативными актами гражданско-правового порядка.
А вот другой пример подмены гражданских правоотношений отношениями административно-правовыми, также влекущей за собой явно отрицательные последствия. Мы имеем в виду существующий порядок обеспечения сырьем кооперирующихся предприятий. Фонды на такое сырье для их реализации передаются системе материально-технического снабжения совнархоза того экономического административного района, на территории которого находится начальное звено кооперации, и отовариваются они сбыто-снабженческими конторами, подчиненными Управлению материально-технического снабжения. Но начальное звено кооперации в договорных отношениях с конторами не состоит, а находится лишь в административных правоотношениях с управлением совнархоза, которому фонды были переданы для реализации. Поэтому в случае неисправности поставщика сырья, повлекшей за собой неисправность начального звена кооперации, последнее будет обязано возместить убытки своему контрагенту по кооперированным поставкам, но само оно лишено возможности предъявить аналогичный иск к поставщику сырья, поскольку их не связывает гражданское правоотношение, и вынуждено поэтому ограничиваться лишь различного рода актами, совершаемыми по чисто управленческим каналам, по каналам его административных правоотношений с управлением совнархоза.
Выходит, следовательно, что не только в процессе законодательной деятельности, но и в работе арбитража по применению действующих правовых норм, а также в повседневной работе социалистических хозяйственных организаций важно каждый раз с предельной четкостью устанавливать, с какими актами мы имеем дело — организационными или оперативными, административного или гражданско-правового характера.
С особой силой практическую значимость строгого соблюдения этого требования нужно подчеркнуть применительно к тем отношениям, которые носят комплексный характер и участники которых оказываются связанными одновременно как административными, так гражданскими правоотношениями. Таковы, например, отношения социалистических организаций с Госбанком или со специальными банками (в настоящее время со Стройбанком), а также отношения грузоотправителей или грузополучателей, являющихся владельцами подъездных путей, с предприятиями железнодорожного транспорта. Обычно отношения такого рода используются для обоснования своей точки зрения теми, кто-либо отрицает различие между методами регулирования административного и гражданского права, либо идет дальше и требует вообще слияния в единую отрасль права всех юридических норм, регулирующих хозяйственную деятельность социалистических организаций. Ссылаются при этом на потребности практики. Но именно практика является блестящим опровержением подобных притязаний. Тот, кто знаком с судебной и арбитражной практикой, очень хорошо знает, как важно выяснить в каждом отдельном случае возбуждения спора с банком или с транспортными предпредприятиями характер этого спора и его подведомственность арбитражно-судебному рассмотрению. А правильное решение данного вопроса (если в законе нет по этому поводу прямых указаний) целиком зависит от того, выступает ли банк в спорном правоотношении с клиентурой или железная дорога в спорном правоотношении с владельцем подъездных путей как орган управления или как оперативно-хозяйственный орган, т. е., иначе говоря, является ли самое спорное правоотношение административным или гражданским по своему характеру.
Какова, однако, сущность воззрений тех авторов, которые ставят под сомнение правильность отстаиваемых здесь выводов? Речь идет по сути дела о двух концепциях. Сторонники одной из них признают гражданское и административное право самостоятельными отраслями социалистического права, но отрицают существование различия в их методах. Сторонники второй концепции, наоборот, допускают различие между методом властного предписания и методом юридического равенства сторон, но отрицают — либо целиком, либо по крайней мере в применении к регулированию хозяйственной деятельности социалистических организаций — существование в качестве самостоятельных отраслей гражданского и административного права.
Первая из этих концепций нашла отражение в работах А. В. Дозорцева и Г. И. Петрова. Но А. В. Дозорцев ссылается только на те примеры комплексных отношений (в частности, отношений Госбанка и его клиентуры), которые, как уже было показано, не могут иметь доказательственной силы, поскольку воплощение в этих отношениях двух методов правового регулирования (метода властных предписаний и метода равенства сторон) является лишь следствием сочетания в них двух видов правоотношений, а вовсе не стирания граней различия между методами административного и гражданского права, как утверждает А. В. Дозорцев.4
Г. И. Петров, стоящий на тех же позициях, приводит ссылки несколько иного характера. Но и они не являются убедительными. Автор считает, например, административными, хотя и строящимися на началах равенства, отношения между жильцами коммунальной квартиры по соблюдению правил внутреннего распорядка,5 тогда как в действительности эти отношения являются гражданско-правовыми, связанными с осуществлением права на жилплощадь, и в область административного права их нельзя переключать только потому, что правила внутреннего распорядка в квартире утверждаются органами государственного управления. В ту же группу он включает отношения, складывающиеся между пассажирами городского транспорта,6 хотя последние вообще не состоят в правоотношениях друг с другом. В докторской диссертации7 Г. И. Петров в подтверждение применимости метода юридического равенства в области административных правоотношений ссылается на акты, согласуемые между несоподчиненными органами управления, а также на принесение жалобы трудящимся, который, по его мнению, не подчиняется соответствующему органу управления, а своими действиями обязывает этот орган к рассмотрению жалобы. Но дело в том, что ни согласование совместных актов между несоподчиненными органами управления, ни подача жалобы сами по себе еще не являются правоотношениями. Эти акты могут привести к возникновению правоотношений. Когда же из них действительно возникает правоотношение административного характера, то оно всегда строится на началах власти и подчинения. Так, жалоба представляет собою способ защиты существующего права, а процессуальное правоотношение по рассмотрению жалобы возникает после ее подачи, причем решение принимает один из участников правоотношения— тот государственный орган, которому жалоба направлена. Разве не ясно, что такое правоотношение строится на началах власти и подчинения?
Нужно вообще сказать, что сторонники первой концепции, обосновывая свою точку зрения, ограничиваются лишь разнообразными примерами, которые к тому же не убеждают в правильности занимаемой ими позиции.
Что касается второй из двух названных концепций, то они представлены сторонниками образования в системе социалистического права отрасли хозяйственного права. Поскольку эта концепция самым тесным образом связана с рассматриваемым нами вопросом правовой) регулирования хозяйственной деятельности социалистических организаций, она нуждается в более подробном анализе. Доводы, приводимые в защиту хозяйственного права как самостоятельной отрасли социалистического права, сводятся в основном к следующим.
Во-первых, указывалось, что «Советское государство осуществляет хозяйственно-организаторскую функцию, проводит свою хозяйственную политику», а «для проведения этой политики Советское государство использует хозяйственное законодательство» (В. С. Тадевосян).8 Но отрасли права нельзя строить применительно к функциям государства, ибо тогда в СССР было бы столько отраслей права, сколько функций выполняет Советское государство. Такого предложения, однако, никто еще не делал. Его не вносит и В. С. Тадевосян. К тому же все согласны с тем, что отрасли права отличаются друг от друга по предмету их регулирования, т. е. по характеру регулируемых ими общественных отношений. Этому общепризнанному методологическому принципу противоречит деление системы социалистического права по отраслям сообразно с функциями, выполняемыми Советским государством, которые распространяются на все без исключения социалистические общественные отношения, а не на ту или иную их отдельную совокупность.
Во-вторых, отмечалось, что «при регулировании имущественных отношений социалистического общества (гражданское право) явственно обособляется область, имеющая специфические принципы регулирования, и важнейший из них — принцип единства социалистической собственности» (Л. Я. Гинцбург).9 Если при этом имеется в виду единство фонда собственности, то оно пока еще присуще только государственной собственности, между тем как сторонники хозяйственного права распространяют последнее и на все кооперативные организации, кроме колхозов. Если же имеется в виду единство природы социалистической собственности в целом, то тогда непонятно, почему хозяйственное право не должно распространяться на колхозы и почему его нужно отделять от регулирования отношений личной собственности, которая также связана неразрывным единством с собственностью социалистической.10
В-третьих, подчеркивалось, что отношения между социалистическими организациями «непосредственно направляются планом развития народного хозяйства» и что этим они отличаются от имущественных отношений с участием граждан, ввиду чего и возникает необходимость выделения хозяйственного права (И. В. Павлов).11 Но известно, что далеко не все имущественные отношения социалистических организаций возникают непосредственно из плана. С другой стороны, закон планомерного (пропорционального) развития характерен для социализма вообще, а не только для отношений между социалистическими организациями. Поэтому было бы неправильно указанными отношениями ограничивать сферу действия планового начала при социализме. Так, трудно, например, сказать, где проявляется в большей степени действие планово-административных актов — в отношениях по имущественному найму между социалистическими организациями или в отношениях по жилищному найму между государством и гражданами.
В-четвертых, обращалось внимание также и на потребности практики, на то, что в особом законодательстве нуждается «большой государственный аппарат и большое количество должностных лиц в стране, имеющих дело только с хозяйственно-правовыми отношениями между социалистическими организациями (и не соприкасающихся в своей работе с отношениями между гражданами)»12 (В. П. Ефимочкин). Но тут происходит явное смешение вопроса о создании законодательных справочников для хозяйственных работников с вопросом об образовании новой отрасли права. К тому же и те справочники, о которых говорит В. П. Ефимочкин, не могут устроить подавляющее большинство руководителей хоз-органов, которые вступают в правоотношения не только с социалистическими организациями, но и с гражданами, и которые поэтому нуждаются в применении законов, распространяющихся как на социалистические организации, так и на граждан.
Хорошие законодательные справочники для хозяйственных работников, конечно, нужны. Более того, нужны и некоторые специальные законы, регулирующие исключительно имущественные отношения между социалистическими организациями. Однако ни создание справочников, ни даже издание названных законов не знаменует собою образования отрасли хозяйственного права. Так, в Чехословакии 17 октября 1958 г. был принят закон о хозяйственных отношениях между социалистическими организациями.13 Но этот закон почти текстуально воспроизводит соответствующие общие положения и многие специальные нормы Чехословацкого гражданского кодекса, который подлежит применению вместе с указанным законом к регулированию хозяйственных отношений. Можно ли считать, что издание в Чехословакии такого закона означает отделение хозяйственного права от права гражданского? Разумеется, нет.
Идея хозяйственного права особенно широкое распространение получила в цивилистической литературе ГДР с той своеобразной особенностью, что ее сторонники вообще отрицают существование административного права в системе социалистического права, относя соответствующие нормы к государственному, гражданскому или к хозяйственному праву.14 Каковы же исходные позиции юристов ГДР, отстаивающих эту точку зрения?
На страницах «Staat and Recht» дискуссия еще продолжается и единообразие взглядов пока не выработано. Однако большинство сходится на том, что, как отмечает Г. Зух, «право социалистического хозяйства не ограничивается взаимоотношениями между социалистическими предприятиями и хозяйственными органами, но и охватывает отношения между предприятиями и их вышестоящими органами, общее государственное руководство и планирование деятельности предприятий согласно принципу демократического централизма и хозяйственного расчета».15 Автор при этом полагает, что все имущественные отношения ГДР испытывают на себе воздействие закона стоимости, а их размежевание между различными отраслями права предопределяется характерной в данной области отношений спецификой подчинения категорий товарного производства и закона стоимости особым экономическим закономерностям социализма. Так, в праве социалистического хозяйства эти особенности проявляются в задаче развития производства, сознания работников, их инициативы и т. д., в праве кооперативных хозяйств решающее значение имеет укрепление экономического союза рабочих и крестьян, в гражданском праве — осуществление принципа распределения по труду и т. д.16
Таким образом, Г. Зух проводит разграничение выделяемых им отраслей права не по предмету регулирования, а по характеру принципов и задач, выдвигаемых в соответствующих областях общественных отношений. Но и упоминаемые им задачи и принципы также разграничиваются в высшей степени произвольно. В самом деле, почему принцип распределения по труду действует только в области гражданского права? Разве он не применяется в праве кооперативных хозяйств? Или почему на право-кооперативных хозяйств не распространяется задача развития производства, относимая лишь к хозяйственному праву? Поскольку теория Г. Зуха на поставленные вопросы ответа не дает, она и подвергалась критике в литературе ГДР.
Другие авторы решающий недостаток существующего разграничения гражданского и административного права усматривают в том, что оно якобы основывается на изоляции между указанными отраслями двух сторон демократического централизма, на механическом разрыве диалектического единства закона стоимости и закона планомерного развития соответственно между гражданским и административным правом (И. Геммерлинг)17. Но эти упреки исходят из совершенно неправильного предположения, что административное право опирается только на централизм, а гражданское право — только на демократию. В действительности принцип демократического централизма (разумеется, в особых формах его проявления) действует в области как административного, так и гражданского права. Что же касается экономических законов социализма, то применительно к ним так же невозможно строить систему права, как и применительно к функциям государства. Предметом гражданского права являются стоимостные отношения, отношения, имеющие стоимостную форму. Однако эти отношения не только находятся под воздействием закона стоимости, но и регулируются законом планомерного развития: экономики при социализме.